專訪氣候戰略中心首任主任李俊峰:全國碳市場啟動經慎重考慮
http://www.www.szhl02.com 2017-12-27 08:48:19 澎湃

國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任李俊峰中國能源報圖

  12月19日,國家發展改革委副主任張勇在京宣布,經國務院同意,國家發展改革委近日印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(電力行業)》(以下簡稱《方案》)。《方案》印發標志著全國碳排放交易體系完成了總體設計,并正式啟動。

  張勇說,方案明確了我國碳市場建設的指導思想和主要原則,明確了將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位,明確了碳市場建設要遵循穩中求進的工作要求,以發電行業為突破口,率先啟動全國碳排放交易體系,分階段穩步推行碳市場建設,這是當前和今后一個階段我國碳市場建設的指導性文件。

  國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任李俊峰在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)專訪時表示,他最關注的是全國碳市場真正運行起來,“所謂知行合一,即除了要了解其重要性,還必須付諸其行動。有了全國碳市場,我們就可以提高并培養碳市場,讓碳市場向健康可持續的方向發展。”

  李俊峰長期從事能源經濟和能源環境理論的研究,是“扎耶德未來能源獎”終身成就獎獲得者。2011-2016年期間一直擔任國家發展改革委氣候戰略中心的主任和研究員。

  他向澎湃新聞介紹了碳市場在中國的建設歷程,中國為什么要加入《巴黎協定》推動溫室氣體減排,為什么全國碳市場目前只納入電力行業,以及全國碳市場建設前期和未來的工作等,也對企業該如何參與全國碳市場提出了建議。

  【對話】

  碳市場是“以市場化機制完善政府調控經濟發展的手段”

  澎湃新聞:請介紹一下中國碳市場從起意設計到啟動試點,再到現在啟動全國碳市場,經歷了哪些過程。

  李俊峰:2010年是一個重要的時間接點。2003年到2013年期間,中國經濟高速發展,能源消費總量飛速增長,碳排放總量的增長也出現了超出預期。在“十五”期間,國家開始控制能源消費總量,控制單位GDP的能源強度,當時提出要把2010年的能源強度比2005年下降20%。

  這個強化目標到2010年年底確實實現了,但是也出現一些質疑,認為政府只會用行政手段進行干預。因為到2010年下半年,為了達到單位GDP能源強度比2005年下降20%的目標,有些地方采取了一些非常規措施,個別地區甚至出現了拉閘限電等現象。所以很多人提出,能不能用市場化的手段來促進節能減排?于是引入了碳排放權交易這樣的理念。用市場手段推動節能減排,完善政府調控經濟的手段。

  2011年,國家發改委頒布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》,決定在北京等七省市進行試點。而在2011年之前,各個地方為此也都做了充分的準備工作。

  從2005年到2010年間,由于大家已經在呼吁用市場機制促進減排工作,特別是2005年《京都議定書》生效,歐洲碳市場的活躍也讓中國的一批投資者看到了機會,各地先后成立了碳排放權的交易所,包括北京的環境交易所、上海的能源環境交易所、天津的排放權交易所,都是在這一期間陸續成立的,山西省的一些地級市也成立了類似的交易所。

  當時大家對交易所的期盼很高,希望通過市場化手段來推動節能減排,這是一個美好的初衷。因此,在國家發改委發布了推進碳排放權交易試點的通知之后,廣東、深圳、上海、北京、天津、湖北、重慶等七省市就開始陸陸續續地申請啟動碳市場。深圳于2013年6月份啟動了碳市場,深圳是中國第一家正式開市的碳市場。

  經過七省市兩三年的碳市場運行后,大家覺得試點地區碳市場比較成熟了,并且在各個方面已經積累了一定的成功經驗,有條件建立起全國的碳市場。2015年9月,習近平主席訪美時提出,中國將于2017年啟動全國碳排放交易體系。國家相關部門也在緊鑼密鼓地做出相關準備和安排。一直到今年年底,一切準備工作就緒,全國碳市場正式啟動。

  過去西方國家一直不承認中國的市場經濟地位,中國也希望通過碳排放權交易來證明,我們在市場化改革的道路上在不斷進步。因此,啟動碳排放權交易有兩方面考慮:一個是我們確確實實面臨著節能減排的壓力,我們需要嘗試各種機制、手段和途徑,以更好地促進節能減排工作;另一方面,我們確實需要通過一些市場化機制,來完善政府調控經濟發展的手段。

  澎湃新聞:中國為什么要加入《巴黎協定》,要推動減排?

  李俊峰:應對氣候變化是全球的一件大事。氣候變化問題是一個環境問題,但它本質上是一個發展問題,這句口頭禪大家講了20多年。因為氣候變化是由人類不平衡、不協調、不可持續的發展方式所造成,那么應對氣候變化就應該從改變不平衡、不協調、不可持續的發展方式做起,所以說它是要推動發展方式的轉變。

  我們國家從上世紀90年代就開始參與應對氣候變化工作,從1992年簽署《聯合國氣候變化框架公約》,到1997年頒布《京都議定書》,再到2015年簽署《巴黎協定》,中國都采取了非常積極的態度參與其中,并由此來推動我國的經濟發展轉型。

  當然,對氣候變化問題的認識也是一個不斷變化的過程,直到現在這些工作在國內還有很多質疑,有些專家講,這可能是發達國家的陰謀,給發展中國家的發展制造障礙。中國社會對減排的認識是不斷變化的,也是不斷提高的,其大致分為三個階段。

  第一階段。1990年,我國第一次參加氣候變化談判大會,那時候就有人說這是發達國家的陰謀、西方國家的陰謀,他們已經發展起來了而現在來限制我們的發展。當時也有記者問我這樣的問題,我是這樣回答的——

  因為應對氣候變化總體上是限制化石能源消費,而我們國家在發展過程中不可避免地要增加化石能源消費,那么全球都在抑制或者限制化石能源消費,就會給中國這樣發展較快的發展中國家不斷增長的能源需求留出空間來。我個人判斷它不是陰謀,即使是陰謀我們也笑納。

  其實從20世紀90年代開始,特別是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》簽署之后,美國、歐洲和日本等發達國家都承諾減排溫室氣體,逐步減少使用化石能源,實際上他們也確實是這樣做的,從20世紀70年代石油危機開始,90年代《公約》和《京都議定書》的達成,推動了美國、日本、歐盟等發達國家的化石能源消費增速減緩、零增長,或者是有實質性的下降,這就給我們的發展留出了空間。根據相關數據從1990年一直到2010年這20年的時間里,全球化石能源消費量的50%是由中國增加的。因此,參與氣候談判,履行《公約》和《京都議定書》并沒有抑制我們的發展,恰恰相反,還為我國的發展留出了空間。

  到2007年、2008年,特別是2009年哥本哈根氣候大會之后,我們逐漸意識到不平衡、不協調、不可持續的發展問題。資源高度依賴,能源高度依賴,對經濟發展造成了不可承受之重,大氣環境污染、水污染、土壤污染,帶來了很大的困境,所以我們必須改變自己的發展方式。

  2008年之后,我國提出“以外促內”,“倒逼發展轉型”,也就是用外面的壓力來迫使內部轉型。哥本哈根大會之前,胡錦濤主席就提出,到2020年,我國的碳排放強度要比2005年下降40%-45%,非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右。這些約束性的目標,可以用來倒逼我國的發展轉型。

  這是第二個階段,以外促內。2010年之后,發展轉型的想法慢慢被大家所接受了。

  第三階段,習近平主席提出倡導生態文明建設,引導應對氣候變化的國際合作,中國不僅要做全球生態文明建設的參與者、貢獻者,還要做引領者。引領別人的時候,你肯定要首先自己做得比別人好。

  習近平主席指出,應對氣候變化不是別人要我們做,而是我們自己要做,應對氣候變化對我們自身的發展、對人民生活質量的提高,特別是對環境的改善只有好處沒有壞處。應對氣候變化、減碳等行動,其實和我們的“藍天保衛戰”減少污染的措施高度相關,說到底是能源結構的調整優化問題。

  所以說加入《巴黎協定》,對我們國家和人民都是一件好事情,對推動我國的發展也是一件好事情。

  “多方考慮、平衡之后達到大家都能接受的結果”

  澎湃新聞:是不是可以認為選擇2017年啟動全國碳市場,這個時間節點不是一個偶然,而是必然?

  李俊峰:選擇在2017年啟動全國碳市場是經過慎重考慮的。

  首先,2016年《巴黎協定》要生效,2018年要進行初步盤點,試評估《巴黎協定》的效果,而中國總要做些事情。所以選擇2017年啟動全國碳市場,來證明中國在切實履行以實際行動實現其承諾。習近平主席幾次表示中國要堅定不移地推動《巴黎協定》的執行,要全面地履行自己的承諾。因此這是選擇在2017年啟動全國碳市場的一個重要因素。

  第二,我們從2013年就開始了市場化的改革。中共十八屆三中全會《決定》把市場化改革作為深化改革的總基調,即“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。啟動碳市場的目的就是讓市場在碳排放這種資源的分配中發揮決定性作用,同時更好地發揮政府的作用。因此,選擇在2017年啟動全國碳市場,也就成為水到渠成的事情了。

  第三,我國從2013年開始到2016年進行了三年的市場化改革,有了一些比較成功進展,同時也面臨外來壓力,一些國家質疑我國市場經濟國家的地位。我國的市場經濟體系是有不完善之處和問題,但是我們在嘗試、我們在努力,所以我們要推動市場化的改革,即便是碳減排這樣比較難以市場化的領域,我們都要去嘗試市場機制,表明我國在市場化改革的道路上是認真的、努力的,也是砥礪前行的。

  澎湃新聞:2016年發布的發改委文件中提到全國碳排放權交易市場第一階段將涵蓋八個重點排放行業,但現在只納入電力行業,是否意味著碳市場推動過程中有很多困難?

  李俊峰:市場經濟的建成不是一朝一夕的事情,我們在整個市場化改革過程中還面臨著很多的阻力和困難需要克服。

  首先,在所有改革中,電力系統改革是比較早的,2003年開始實施了廠網分開,2015年的九號文就提出“管住中間、放開兩頭”的改革新思路,因此把電力企業,特別是發電企業納入全國碳市場的時機比較成熟。

  第二,電力系統的碳排放統計和數據相對比較完整、透明,在交易規則上比較可靠可行。

  第三,制定電力行業與碳減排相關的技術標準相對來說比較容易些。電廠在哪兒都一樣,但餐飲業就完全不一樣了,山東人做饅頭和江蘇人做米飯完全不是一回事。在技術考核的標準上,電力系統技術標準比較統一,所以首先把電力行業拿入全國的碳市場運行,以此也可以在碳市場設計及管理等方面積累更多的經驗,為其他行業的進入奠定基礎。

  中國太大了,有各種各樣的矛盾需要解決,在做的過程中可以不斷地學習,不斷地提高其技術及管理水平,同時扎扎實實地做好其他行業進入全國碳市場的準備工作。電力行業早在2008年就有了基準線,其他行業還沒有,但它們可以參照電力行業,把基準線、把排放標準、定額、核算搞清楚,大家取得共識,做好了準備工作,做到成熟一個行業納入一個行業。

  澎湃新聞:國家發改委在啟動全國碳市場之前,已經做了哪些準備工作?

  李俊峰:準備工作包括配額分配,選擇交易所,選擇注冊登記系統,進行壓力測試,調研包括哪些行業可以做、哪些行業還不成熟,也和地方政府進行了廣泛的溝通,也在部門之間進行了溝通。

  中國確實和普通的市場經濟國家不一樣,我們各種各樣的機構很多,比如企業有民營企業、國有企業,國企還有央企、地方國企;我們有參與國際競爭的企業,比如民航加入了國際航空聯盟,要面對國際競爭,我們的電力行業是全國范圍內的競爭,還有一些行業是地區內的競爭。對于不同的行業,我們都進行了大量的調研、溝通和深入的分析與研究工作。

  目前只將電力行業納入全國碳市場的方案,可以說這個方案在目前來說是一個比較穩妥的方案。此次為什么沒有把八大行業納入全國的碳市場?為什么還要進行試運行等,這都是大家經過了多次溝通、考察研究、平衡之后達到的一個大家都能接受的結果。

  “根據事權劃分明確中央和地方責任”

  澎湃新聞:過去四年,七個試點地區碳市場有哪些得失?

  李俊峰:首先這是一項非常有益的嘗試。這七個試點省市都進行了很好的嘗試,嘗試結合市場手段和政府作用,對規則制定做了很好的安排,為全國的規則制定,如何規范市場,政府到底能做什么等問題取得了經驗。這些經驗也吸收到這次全國碳市場的規則制定中來。

  第二,通過七個試點省市碳市場的運行,培養了一批技術人才與管理人才,不論是交易、盤查、核算、管理等方面,我們都建立了一支很成熟的隊伍。雖然這支隊伍用在全國碳市場上還存在不足,但總而言之通過三年多的試點,我們培養了一批人才。

  第三,通過七個試點省市碳市場的運行,也使得碳排放權交易制度能夠被大家慢慢理解并已形成了共識,大家都覺得通過市場機制可以推動節能減排工作,其是節能減排的重要手段和途徑。從過去的抵觸不接受,到現在大家都期盼著國家發改委盡快啟動全國碳市場,希望國家加快進度。越來越多的人覺得啟動碳市場是一件好事情,由此可以看出試點的作用功不可沒。

  澎湃新聞:很多分析指出,在碳市場建設當中有幾個關系要處理好,經濟發展和低碳的關系,市場和政府的關系,中央政府和地方政府的關系,還有公平和效率的關系,試點市場和全國市場的關系。你怎么看這些關系的處理?

  李俊峰:中國是一個很大的國家,地區經濟發展不平衡,在國際上,我們經常說“共同但有區別的責任”,那在我們國家區域之間的不平衡也必須考慮周全。同時也要注意長期發展和短期發展的平衡問題。因為減碳是一個長期目標,是20年、30年、50年的目標,對當下的經濟不能造成損害,同時又要有利于長期的發展,所以在技術和機制方面都要取得平衡。

  從經濟發展角度,我們說是空間上的平衡,同時我們還有時間上的平衡,就是現在和未來都要考慮到位。

  碳市場是全國性的,但是中國經濟發展的責任都在地方,碳減排的責任也在地方。那么這就要根據事權劃分,明確地方政府的責任和中央政府的責任。

  但減排的重要行為是在企業,在這種背景下,必須處理好政府和企業之間的關系。政府不能橫加干預,但是也不能放任自流,要監管市場和規范市場,也要讓企業在市場這個大海里自由游泳。

  效率與公平的關系問題,是各級政府制定各項政策必須統籌考慮的問題,碳市場的建立,也必須綜合考慮效率與公平的問題。

  至于政府與市場之間的關系問題,是最難解決的問題,其需要在不斷的實踐中找出最佳平衡點。“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”,兩者缺一不可。

  七個試點碳市場和全國碳市場之間,如何把好的經驗放到全國碳市場的運行中,把不好的做法或者有缺陷、不完美的東西剔除出去,這是我們開展試點的任務。所以說,我們要認真總結七個試點碳市場的經驗,并且在試運行過程中逐步納入,逐步調試。

  “企業要發現差異,做差異化選擇”

  澎湃新聞:全國碳市場啟動之后還有哪些工作要做?

  李俊峰:首先,七大行業雖然目前沒有被納入,但也要開始積累數據,也要進行填報、進行測算。我們希望到“十三五”結束的時候,2020年,八大重點排放行業全部納入全國碳市場系統。

  同時七個交易試點還要繼續原來的工作,它要繼續試點,它不是試運行,其它地區的碳市場則成熟一個納入一個,做到穩中求進。在試運行階段,試點地區碳市場和全國碳市場在配額、登記系統等方面要逐步統一,最終成為統一的交易體系。

  澎湃新聞:在節能減碳中,我們有很多類似的政策,比如綠證交易、用能權交易,未來如何協調?

  李俊峰:綠色證書交易、用能權交易,還有排污權交易等,我們政府應該協調這些問題,盡可能地減少企業的重復計算、重復交易。這也是全國碳市場試運行期間肯定要解決的一些問題,都是同一個政府部門發出的不同指令,要協調和協商解決問題。

  澎湃新聞:你剛剛講到很多碳市場建設者和管理者需要考慮的問題,那么對于企業來說,他們應該做一些什么準備?

  李俊峰:企業有幾方面工作要做。首先要樹立通過市場機制來促進減排的意識,一方面可以通過自己的努力去減排,同時也可以通過市場確定差異化的選擇。

  假如說企業沒有能力減排,就可以通過碳市場購買配額以滿足自身發展的需要,這就要做出判斷,是不是比自己減排的代價更小,如果成本更低,那可以選擇購買配額實現減排目的;當然也可以鼓勵企業,加大技術進步力度,取得額外的技術轉讓和配額轉讓的效益,從而可以更好地促進技術進步。有差異才有交易,才有市場,大家要發現自己的差異。你和別人的差異在什么地方?你的優勢是什么?你的缺點是什么?用你的優勢來彌補你的缺陷,取得共同進步。

  另外,國家有總量控制目標,總量控制目標會越來越嚴格,這就給企業的節能技術進步提供了方向。比如說2030年碳排放總量達峰,達峰之后,排放總量可能要逐步下降,對不同行業會有不同的指標要求,進而推動這些行業的轉型。比如說山東,就這么多配額,那么這個地區高耗能、高污染的企業可能就要慢慢地被淘汰出局。總之,通過市場導向向企業發出減排和交易的信號。

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